[ORIGINAL: El largo camino jurídico y político hacia el "Plan Baker II": ¿Estación de término? Carlos Ruiz Miguel ,  Análisis del Real Instituto Elcano, 13.10.03
Traduction française par Martine de Froberville]

INTRODUCTION

L'une des singularités les plus frappantes du conflit concernant la dernière colonie d'Afrique, le Sahara Occidental, consiste dans la tension permanente qui se produit entre « droit » et « politique » : d'un côté, il existe des décisions juridiques internationales irrévocables dont la mise en pratique résoudrait immédiatement et tout simplement cette longue dispute ; de l'autre, nous sommes confrontés à d'innombrables manœuvres politiques destinées à contrer l'efficacité des règles juridiques. Le « plan Baker II » est à ce jour la dernière proposition de règlement d'un vieux conflit. Nous allons tenter d'expliquer ici les causes qui ont conduit au « plan Baker II » comme proposition de solution de compromis entre le Maroc (en meilleure position politique que juridique) et le Front Polisario (dans une meilleure position juridique que politique), à la suite de l'échec des solutions unilatérales marocaines et de la rupture des anciens engagements acceptés par le Maroc dans le cadre du Plan de paix.

L'apparent déséquilibre politique en faveur du Maroc a donné lieu à une proposition de solution qui satisfait précisément la majeure partie des exigences du Maroc et même au-delà de ce qui pouvait juridiquement lui être accordé. Ce « plan Baker II » est un document de grand intérêt juridique où toutefois, l'on constate certains aspects qui font douter de sa conformité au droit international en vigueur.

Par ailleurs, il s'agit d'examiner sa valeur politique ainsi que les conséquences politiques qu'aurait son application sur les politiques nationales des acteurs impliqués et sur la politique régionale maghrébine. Cependant, les transformations politiques internes du Maroc, habilement mises à profit par le Front Polisario et par l'Algérie, ont mis la monarchie alaouite face à la délicate option de repousser un succès international pour ne pas avoir à faire face au « coût politique » de la démocratisation qu'exige inéluctablement le « plan Baker II ». L'on démontrera que le refus du Maroc d'un règlement du conflit conforme au droit international peut avoir de graves conséquences pour la stabilité de la région et constituer un dangereux précédent sur la scène internationale.

UN LONG CONFLIT JURIDIQUE DÉJA RÉSOLU

1-Le conflit du Sahara Occidental se pose d'abord en termes politiques, puis juridiques, et plus tard à nouveau de la façon la plus crûment politique. Et à partir de 1990, il est traité sous les deux angles.

Le caractère politique de ce dossier trouve son origine dans l'idéologie nationaliste du « grand Maroc ». Lors de son séjour au Caire (1953-1956) Allal El Fassi, le président du parti nationaliste marocain, l'Istiqlal, a élaboré ses théories du « grand Maroc ». Elles signifiaient la reconstruction sui generis du territoire de l'ancien empire almoravide englobant toutes les possessions espagnoles du nord de l'Afrique (Ifni, la région de Villa Bens, tout le Sahara espagnol, Ceuta, Melilla et les îles), toute la Mauritanie et une bonne partie de l'Algérie et du Mali, s'étendant jusqu'au fleuve Sénégal. Ces théories nationalistes sans fondement historique (ainsi que l'a démontré le verdict de la Cour internationale de justice de 1975) allaient cependant rencontrer un écho politique grandissant au Maroc (1). La première occasion où le Maroc va adopter officiellement cette idéologie sera comme l'a dit Villar, le 14 octobre 1957, lors des débats de la IVème commission (de décolonisation) de l'assemblée générale de l'ONU. Peu de temps après, le 10 novembre de la même année, sera créée au sein du ministère de l'intérieur du Maroc une « direction générale des affaires sahariennes et des frontières » à la tête de laquelle siègera El Fassi (2). Après la mort de Mohamed V, le nouveau roi, Hassan II, reprit à son compte l'idéologie du « grand Maroc » dans un discours du 20 août 1961 (3). Puis, un peu plus tard, le 12 octobre de la même année (jour de l'hispanité), il exprima des réserves sur les territoires espagnols au Maghreb (4).

La situation prend une nouvelle tournure quand le représentant espagnol à l'ONU, Piniés, accepte, le 7 décembre 1963, l'application du principe de l'autodétermination au Sahara (5). Dans cette phase (des années 60) plusieurs résolutions des Nations unies traitèrent d'Ifni et du Sahara. Le Maroc faisait tout pour que les deux territoires fussent traités conjointement. Mais cependant, à partir de 1966, l'ONU leur accorda un régime juridique distinct : alors que Ifni était considéré comme une colonie affectant l'intégrité territoriale du Maroc et dont la décolonisation signifiait sa rétrocession au Maroc, le Sahara était considéré comme une question coloniale qui n'affectait l'intégrité d'aucun autre État et dont la décolonisation exigeait un referendum d'autodétermination (6). À partir de la résolution 2229 (XXI), du 20 décembre 1966, l'assemblée générale des Nations unies va proclamer sans interruption que le Sahara Occidental est un territoire qui doit être décolonisé par le biais d'un referendum d'autodétermination dans la mesure où celui-ci ne fait pas partie de l'« intégrité territoriale » marocaine.

Le rejet aux Nations unies de la prétention marocaine tendant à considérer le Sahara comme partie de son « intégrité territoriale », fit que la controverse initiée par le Maroc à partir de 1961, resta « latente de 1966 à 1974, une période où, sans abandonner sa position juridique, celui-ci accepta l'application du principe de l'autodétermination »(7), qui concernait en l'occurrence la Mauritanie, un territoire qu'il revendiquait avec les mêmes arguments que ceux avec lesquels il revendique aujourd'hui le Sahara Occidental.

Finalement, dans une lettre remise par le représentant espagnol à l'ONU, Piniés, au secrétaire général Kurt Waldheim, le 20 août 1974, l'Espagne annonça (plusieurs années après que l'ONU l'eût invitée à le faire) qu'elle comptait mettre en œuvre le referendum « dans les six premiers mois de 1975 ». Le conflit du Sahara Occidental aurait pu se résoudre dès 1974, si avait eu lieu le referendum exigé par les Nations unies et que l'Espagne se préparait à réaliser dans sa colonie. Dans cette perspective, en 1974, la puissance coloniale avait effectué un recensement qui, encore aujourd'hui, constitue la base fondamentale pour le règlement du problème.

Dès lors, le Maroc fit tout son possible pour écarter le referendum se sachant perdant assuré. Dans une conférence de presse du 17 septembre 1974, Hassan II, à la suite d'un exposé historique sur le Sahara très alambiqué, lança sa surprenante proposition de recourir à la CIJ de La Haye. Comme le déclara, le 25 novembre 1974 à l'ONU, le ministre marocain Slaoui, les résolutions de cette organisation avaient été dénaturées par l'Espagne afin d'obtenir la création artificielle sur « son » territoire d'un nouvel État, dont l'indépendance formelle ne ferait que camoufler la perpétuation du régime colonial. C'était donc une « situation nouvelle » qui imposait la suspension du referendum demandé par l'ONU et en conséquence la révision des principes et des critères inhérents aux résolutions de l'assemblée générale des Nations unies (8).

L'intention du Maroc était de modifier la doctrine de l'ONU. Mais pour cela il fallait du temps et le referendum était déjà annoncé. Pour paralyser ce referendum il fut imaginé de recourir à la CIJ. Mais comme la voie contentieuse ne pouvait être explorée en raison du refus de l'Espagne, il fut prévu de saisir la cour par la voie consultative à travers l'ONU. Il fallait pour cela des appuis. Le Maroc réussit à obtenir l'appui de la Mauritanie, en l'appâtant par une reconnaissance pour elle de « droits » sur le Sahara, c'est-à-dire en admettant un éventuel partage du territoire. L'acceptation par la Mauritanie de l'initiative du Maroc fut un élément tristement décisif dans l'histoire de la décolonisation du Sahara. Enfin, la maladresse de l'Algérie qui accepta le recours à la CIJ signifia la marginalisation de l'Espagne et en conséquence la paralysie du referendum (9). Ces appuis permirent le vote de la résolution 3292 (XXIX) du 13 décembre 1974 (10) qui demandait l'envoi d'une mission de l'ONU au Sahara pour élaborer un rapport, un avis de la CIJ et que l'Espagne suspendît le referendum jusqu'à la remise de ces documents. Ce à quoi l'Espagne consentit.

2-Le verdict qui s'ensuivit de la Cour internationale de justice (11) fut net et il établit plusieurs principes essentiels pour le futur règlement du conflit.

En premier lieu, la cour déclara qu'il n'avait jamais existé de liens de « souveraineté territoriale » entre le Maroc et le Sahara Occidental puisque rien n'attestait que le Maroc « ait exercé une activité étatique effective et exclusive au Sahara Occidental ». Tout au plus, il y avait pu y avoir des liens d'allégeance entre « certaines, mais certaines seulement » des populations nomades du territoire et le sultan marocain (12). Par conséquent, « les conclusions de la cour sur la nature des liens juridiques entre le territoire (du Sahara Occidental) et respectivement le royaume du Maroc et l'ensemble mauritanien diffèrent manifestement des interprétations émises à son sujet par le Maroc et la Mauritanie. Selon la cour, ces liens n'impliquaient ni souveraineté territoriale, ni co-souveraineté, ni inclusion du territoire dans une entité juridique »(13).

En deuxième lieu, la cour soulignait que l'avis, sollicité pour aider l'assemblée générale des Nations unies à se prononcer « sur les thèses du Maroc et de la Mauritanie selon lesquelles l'un et l'autre auraient eu avec le Sahara Occidental des liens juridiques qui mettaient en jeu l'intégrité territoriale de leurs pays », n'affectait ni ne modifiait « le droit des populations du Sahara Occidental à l'autodétermination » (14). Le contenu de l'avis ne laisse place à aucun doute : le processus de décolonisation du Sahara Occidental est régi par la reconnaissance du droit à l'autodétermination du peuple sahraoui (15) puisque la décolonisation du territoire n'affecte pas l'« intégrité territoriale » du Maroc. Du fait de la spécificité du cas, même s'il s'agit d'un avis consultatif, le jugement de la cour internationale doit être tenu pour res judicata : le droit à l'autodétermination du peuple sahraoui ne peut être ignoré, ni nié, ni entravé d'aucune façon, par aucune instance des Nations unies. C'est pourquoi le conseil de sécurité dans de nombreuses résolutions a reconnu le droit à l'autodétermination du peuple sahraoui (16).

En troisième lieu, la Cour internationale de justice a, pour sa part, indiqué clairement que ce droit à l'autodétermination revient aux « populations » du Sahara Occidental(17). Par conséquent ce droit n'appartient pas aux « dirigeants », aux « gouvernants » ou aux « responsables » du Sahara Occidental, mais en propre à ses populations, c'est-à-dire à l'ensemble de ses habitants autochtones.

En quatrième lieu, la Cour internationale de justice interprétant les normes générales de l'autodétermination, a considéré que celles-ci correspondaient à la « nécessité fondamentale de prendre en compte les vœux (deseos/votos, wishes/vœux) de la population concernée ». Elle a précisé que la « validité du principe de l'autodétermination, défini comme la nécessité de respecter la volonté librement exprimée des peuples, n'est pas modifiée par le fait que dans certains cas l'assemblée générale n'ait pas cru bon d'exiger la consultation des habitants de tel ou tel territoire ». Pour la cour, « ces exceptions s'expliquent soit par la considération qu'une certaine population ne constituait pas un « peuple » habilité à exercer l'autodétermination, soit par la conviction qu'une consultation serait totalement inutile en raison de circonstances particulières » (18).

En conclusion, selon la Cour internationale de justice, le Sahara Occidental ne fait pas partie de l'« intégrité territoriale » du Maroc et il est une colonie qui doit être décolonisée moyennant la mise en œuvre du « referendum d'autodétermination » des « populations » originaires du territoire.

LES TENTATIVES DE PERVERSION DU DROIT INTERNATIONAL : TITRES VICIÉS, POLITIQUE DE FAITS ACCOMPLIS ET GUERRE

À la suite de l'avis négatif de la Cour internationale de La Haye, le Maroc chercha à s'emparer du Sahara Occidental de deux façons : l'une en tentant d'obtenir des titres juridiques qui annulent l'avis, une action condamnée à l'échec ; l'autre fut tout bonnement celle des faits accomplis par la force. Les deux tactiques furent utilisées simultanément et eurent un effet grandement contre-productif pour le Maroc. En effet les titres juridiques escomptés n'arrivèrent pas à légitimer l'usage de la force et celui-ci donna au Front Polisario une audience politique bien plus grande que celle qu'il avait au début du conflit.

1-la première tactique marocaine après la défaite de La Haye fut l'invasion du territoire, manifestation d'une politique de faits accomplis.

L'invasion s'effectua en deux endroits et selon deux modes différents : l'invasion militaire se produisit par la frontière orientale et la « marche verte » par la frontière occidentale. Le conseil de sécurité adopta une résolution le 6 novembre 1975 (19) exigeant que le Maroc « retire immédiatement du territoire les participant à la marche (verte) ».

2-Ce nouvel échec amena le Maroc à tenter d'obtenir un titre juridique pour son occupation avec l'Accord de Madrid du 14 novembre 1975 (20).

Cependant, ce titre déjà déficient à l'origine (21), comporte trois caractéristiques importantes : premièrement, il ne transfère pas de « souveraineté » sur le territoire, mais seulement l'« administration » ; deuxièmement, ce transfert se fait, non pas en faveur du Maroc, mais d'une entité tripartite (Espagne-Maroc-Mauritanie) ; et troisièmement, ce transfert a lieu pour un temps limité (jusqu'au 26 février 1976), au-delà duquel, ce titre devint caduc &endash;s'il a jamais eu de validité juridique internationale- et rendit la présence marocaine purement factuelle (22).En outre, la pratique des Nations unies l'a disqualifié. En premier lieu, l'ONU continue de considérer que le problème du Sahara Occidental est une question de décolonisation ; en effet, le territoire se trouve inscrit sur la liste des territoires non autonomes et sa situation est régulièrement discutée au sein du Comité de décolonisation. En second lieu, et subséquemment à cela, et en vertu de l'article 73 (e) de la charte des Nations unies, la puissance administrante d'un territoire colonial doit informer les Nations unies sur les territoires de ce type (23) : or, bien que les accords de Madrid transmettent l'administration du territoire au Maroc et à la Mauritanie, les rapports du secrétaire général de l'ONU (du moins entre 1976 et 1988) s'ils font allusion au retrait espagnol de l'administration du territoire, ne font jamais référence au Maroc et à la Mauritanie (cette dernière seulement jusqu'en 1979) en tant que puissances administrantes du Sahara Occidental. Ceci ne signifie en aucun cas une reconnaissance de souveraineté sur le territoire puisque celui-ci est considéré comme à décoloniser (24). En troisième lieu, plusieurs résolutions des Nations unies signalent l'« occupation persistante » du Sahara Occidental par le Maroc, ce qui équivaut à reconnaître que cette présence n'a pas de titres juridiques, et qu'elle est issue de faits accomplis (25). En quatrième lieu, l'avis du 29 janvier 2002, du secrétaire général adjoint aux affaires juridiques de l'ONU et assesseur juridique de celle-ci, Hans Corell (26), dit textuellement que « L'Accord tripartite de Madrid n'a ni signifié un transfert de souveraineté sur le territoire ni conféré à aucun des signataires la qualité de puissance administrante, qualité que l'Espagne, à elle seule, ne pouvait avoir transférée unilatéralement » (point 6 de l'avis). Enfin, les plans approuvés par les Nations unies (aussi bien le plan de paix de 1990 et son complément des accords de Houston que le « plan Baker II » de 2003) et même les projets de plan (« plan Baker I ») l'ignorent complètement.

3-D'un point de vue juridique, le 27 février apparaît comme un nouvel élément.

En effet, en raison du vide légal, est fondée la République arabe sahraouie démocratique (RASD) qui a été reconnue par plus de soixante-dix pays (dont plusieurs ont gelé ou retiré leur reconnaissance par la suite). Elle a été admise en tant qu'État membre de l'Organisation de l'unité africaine et elle est l'un des États fondateurs de l'Union africaine. La naissance de la RASD en tant qu'État sahraoui qui revendique comme sien tout le territoire du Sahara Occidental compris dans les frontières internationalement reconnues, a plusieurs conséquences. En premier lieu, la RASD peut alléguer son droit de légitime défense à l'égard du Maroc qui a envahi son territoire. Tant que la RASD continuera à contrôler une partie du territoire du Sahara Occidental, comme cela a été de façon ininterrompue depuis 1976 jusqu'à aujourd'hui (actuellement elle contrôle le territoire qui se trouve à l'est du mur), toute action militaire marocaine pour occuper ce territoire légitime la riposte militaire sahraouie. En second lieu, l'existence de la RASD peut laisser supposer que le règlement du conflit, le referendum, n'a pas comme objectif que le peuple sahraoui se convertisse en « un État indépendant et souverain », car celui-ci existe déjà, mais soit un élément constituant pour que la population originelle sahraouie décide si l'État, déjà existant, de la RASD veut s'intégrer dans le Maroc ou s'il veut demeurer indépendant en récupérant son territoire occupé par le Maroc (27).

4-Quelques mois après que l'accord de Madrid fût devenu caduc (le 27 février 1976) et que fût fondée la RASD, le Maroc a cherché une nouvelle légitimation pour son occupation en signant avec la Mauritanie un traité international de frontières destiné à consacrer le partage du territoire.

Le traité du 14 avril 1976, appelé officiellement « Convention relative au tracé de la frontière étatique établie entre la République islamique de Mauritanie et le Royaume du Maroc » entra en vigueur entre les parties le 10 novembre 1976 (28). Ce traité procéda à un partage du Sahara, en attribuant à la Mauritanie la région sud (Río de Oro, ou plus exactement, le Tiris el Garbia) et au Maroc tout le territoire sahraoui au nord de la ligne de démarcation négociée. Selon l'article 1er du traité, « les hautes parties contractantes conviennent d'un commun accord que la frontière étatique établie entre la République islamique de Mauritanie et le Royaume du Maroc se trouve définie par la ligne droite qui part du point d'intersection de la côte atlantique avec le parallèle 24 nord en direction du point d'intersection de cette ligne droite avec la frontière actuelle de la République islamique de Mauritanie et constituant la limite sud-ouest de la frontière du Maroc ». 

Néanmoins, ce traité non seulement n'accorda pas au Maroc le titre juridique désiré pour s'approprier le Sahara Occidental (ou tout du moins la majeure partie de celui-ci), mais il constitue un acte qui ruine les positions adoptées par le Maroc à des époques ultérieures.

D'un côté, l'ONU a nié la validité de l'annexion du territoire opérée par ce traité, à différents moments. En premier lieu, l'assemblée générale de l'ONU, une fois conclu ce traité qualifia à deux reprises l'initiative marocaine d'« occupation » qu'elle a « déplorée » (29). En second lieu, toutes les résolutions du conseil de sécurité (spécialement celles qui approuvent le Plan de paix de 1990, les Accords de Houston de 1997 et le « plan Baker II » de 2003) se réfèrent à la décolonisation de tout le territoire du Sahara Occidental, ce qui revient à dire qu'elles ne reconnaissent ni le partage, ni l'annexion du territoire opérée par le traité maroco-mauritanien de 1976. En troisième lieu, l'avis déjà mentionné de l'assesseur juridique de l'ONU, Hans Corell, du 29 janvier 2002 (30), ne fait même pas mention de ce traité dans son analyse de l'évolution juridique du dossier.

Par ailleurs, outre le fait qu'il ne donne pas au Maroc le titre juridique souhaité, le traité maroco-mauritanien de 1976 s'est retourné contre les positions marocaines défendues postérieurement. Ainsi tout d'abord, si l'on admettait que le traité de partage de 1976 était valide, cela signifierait que l'occupation par le Maroc de la partie sud du Sahara que la Mauritanie a abandonnée en 1979 serait un pur « coup de force » violant la légalité internationale puisque la Mauritanie n'a pas convenu avec le Maroc de la cession de ce territoire en 1979. Deuxièmement, le Maroc perd toute crédibilité en s'opposant à l'hypothèse d'une partition comme formule de règlement du conflit, quand lui-même l'a promue en 1976. Enfin, troisièmement, étant donné que le Maroc a signé en 1976 un accord sur le « tracé de la frontière étatique » avec la Mauritanie en établissant sa propre frontière sud le long d'une ligne qui part d'un point qui se trouve au nord de Villa Cisneros, il ne peut invoquer que cette zone du Sahara fait partie de son « intégrité territoriale » car, autant que je sache, le Maroc n'a pas dénoncé ce traité.

5-Le titre juridique indiscutable que fait valoir le Front Polisario, le droit à l'autodétermination du Sahara Occidental, n'a cependant pas pu être exercé en raison de l'occupation militaire par le Maroc d'une grande partie du territoire.

Si la guerre du Sahara commencée fin 1975 et poursuivie jusqu'en septembre 1991, n'a pas permis au Maroc de contrôler tout le territoire, elle n'a pas pu déloger du Sahara occupé la monarchie alaouite. Cette guerre a commencé à peine deux ans après la fondation du Front populaire pour la libération de la Saguia el Hamra et du Río de Oro, quand ce mouvement était encore très faible. Cependant, l'occupation du territoire et la guerre qui s'ensuivit firent que le Front Polisario est devenu un acteur politique beaucoup plus important qu'il ne l'était auparavant. En effet, d'un côté, le Front Polisario a réussi à vaincre militairement la Mauritanie, ce qui fait de lui un facteur important dans les choix de politique étrangère de la Mauritanie, l'État qui partage le plus de kilomètres de frontières avec le Sahara Occidental. Par ailleurs, le Front Polisario a contenu l'armée marocaine qui n'a pu obtenir le contrôle de la majeure partie du territoire progressivement à partir de 1980 que grâce à la construction des murs défensifs terminés en 1987. Autant les défaites infligées à l'armée marocaine avant la construction des murs que le préjudice occasionné une fois ceux-ci érigés (bien plus grand pour le Maroc que pour le Polisario) donnèrent au Front Polisario un poids politique beaucoup plus important que celui qu'il avait au début du conflit.

LE BLOCAGE DES SOLUTIONS JURIDIQUES ET POLITIQUES. LES TENTATIVES DE COMPROMIS ENTRE LE JURIDIQUE ET LE POLITIQUE : LE PLAN DE PAIX ET LES ACCORDS DE HOUSTON

L'achèvement des murs en 1987 et la transformation du conflit en guerre d'usure conduisirent à un scenario qui rendait possible la recherche d'un compromis. En effet, l'une des partie, le Front Polisario, était porteur d'un titre juridique indiscutable et d'un instrument de pression politique qui était le retour à la guerre. L'autre, le Maroc, manquant toujours de titres juridiques valides, avait une position politique dominante dans la mesure où il avait réussi à isoler la majeure partie du territoire des attaques armées sahraouies (qui, à la suite de la construction des murs perdirent de leur profondeur). Dans ces conditions la négociation pour résoudre le conflit s'est posée dans ces termes : une partie (le Maroc) renonçait à sa prédominance politique (entrée de la MINURSO sur le territoire et acceptation de l'éventualité de perdre le territoire occupé), tandis que l'autre (le Front Polisario) infléchissait ses exigences dérivées de son titre juridique (Révision du recensement espagnol de 1974 et acceptation de la possibilité que le vote ne fût plus indépendance ou non, mais que l'option fût indépendance ou intégration au Maroc -excluant d'autres possibilités comme l'intégration à l'Espagne ou à la Mauritanie-), en plus de céder une partie de ses atouts politiques (acceptation du cessez-le-feu).

Cette négociation déboucha sur le Plan de paix de l'OUA, assumé par l'ONU en 1991. Le Plan de paix est un ensemble de textes de 1990 (le corps principal du plan), de 1997 (les accords de Houston) et de 1999 (les dispositions convenues pour résoudre les appels concernant le corps électoral et autres questions).

Le corps principal a été approuvé en 1990 et 1991 (31). Les résolutions du conseil de sécurité qui approuvent ces textes appellent les parties à « coopérer pleinement » à la mise en œuvre du Plan de paix qu'elles ont toutes deux accepté. Cependant, le Plan de paix fut très vite remis en question par le Maroc (essentiellement) qui chercha à améliorer sa position juridique (en tentant d'introduire dans le corps électoral le plus grand nombre possible de Marocains) tout en essayant d'amoindrir la position politique sahraouie en faisant pression sur quelques États pour qu'ils congèlent ou retirent leur reconnaissance de la RASD.

Les tensions semblèrent se dissiper avec un second texte, qui complète le Plan de paix de 1990-91, les Accords de Houston de 1997, approuvés par les parties et consacrés par le conseil de sécurité, qui demande aux parties de « continuer à coopérer de façon constructive avec l'Organisation des Nations unies en appliquant intégralement » le Plan de paix et les Accords de Houston (32).

Le processus de paix continua à connaître des obstacles essentiellement sur trois points : la liste des électeurs, la question des forces militaires en présence et celle des réfugiés. Néanmoins, de nouvelles négociations conduisirent au troisième ensemble des textes qui forme le corpus du plan de paix et qui résout les litiges concernant le corps électoral. Ce troisième groupe de textes est constitué par un protocole sur l'identification des tribus remises en cause, des directives opérationnelles pour procéder à l'identification des individus de ces tribus et des directives pour l'examen des recours (33).

Le processus initié avec le plan de paix se poursuivit avec succès. En effet, en décembre 1999 s'est achevée l'établissement de la nouvelle liste électorale et le 17 janvier 2000 a été publiée la liste provisoire des votants qui considérait comme sahraouis admis à participer au scrutin 86 381 personnes sur un total de 198 469 candidats interrogés par la commission d'identification. Le nouveau recensement confectionné par l'ONU était très similaire à celui établi par l'Espagne en 1974, ce qui, assurément démentait les accusations de partialité proférées par le Maroc à l'encontre de ce dernier. Le nouveau recensement, en définitive, refusa de considérer comme Sahraouis des dizaines de milliers de Marocains qui prétendaient y être inclus. Ceci signifiait que le referendum allait inexorablement conduire à l'indépendance du territoire.

LES TENTATIVES DU MAROC DE TIRER PROFIT DE SON AVANTAGE POUR RECHERCHER UNE « SOLUTION POLITIQUE » À LA MARGE DU DROIT, MAIS AVALISÉ PAR LUI : LE « PLAN BAKER I »

1-La perspective d'une défaite au referendum conduisit le Maroc, sans que réagisse l'ONU, à bloquer le referendum et à rompre les engagements qu'il avait contractés dans le Plan de paix et les accords de Houston, contrecarrant ainsi les exigences des résolutions 658, 690, 725 et 1133 du conseil de sécurité.

Ces résolutions prescrivaient aux parties de « coopérer pleinement » à la « mise en œuvre » du Plan de paix. Le blocage s'est tout d'abord produit avec la présentation de 120 000 recours (ce qui ne constituait ni un obstacle « juridique », puisque les parties avaient approuvé le déroulement de la procédure, ni un obstacle « politique » puisqu'en deux ans maximum la question des recours serait réglée). Dans un deuxième temps, le blocage a consisté à déclarer « caduc » le processus. Le véritable problème est constitué par le refus « politique » du Maroc de continuer à appliquer un plan qui conduisait à l'indépendance, même si cela signifiait nier le « droit ».

Le Maroc, en violant l'esprit et la lettre des textes, prétendit que tous les recours soient admis et analysés, ce qui entraînait en réalité la répétition de tout le processus d'identification (ce que le conseil de sécurité avait justement repoussé expressément dans sa résolution 1238) et en outre un retard considérable de la réalisation du referendum. La question, juridiquement, était claire : l'immense majorité de ces recours ne remplissaient pas les conditions convenues par les deux parties dans les accords de New-York d'avril 1999 pour être admis à examen, puisqu'ils ne mentionnaient pas de « circonstances, faits nouveaux ou tout élément de preuve » qui, inconnus des commissions d'identification en première instance, justifiaient la décision d'admettre la procédure d'appel (34). Le secrétaire général lui-même, a expressément reconnu que le règlement des appels pouvait se résoudre de façon « sommaire » ou prompte (35).

Cependant l'ONU, loin de sanctionner ou de censurer le manque de respect flagrant marocain des résolutions du conseil de sécurité qui obligeaient à « coopérer pleinement » dans la « mise en œuvre » du Plan de paix ferma les yeux sur la rébellion juridique marocaine. En effet, au lieu de dénoncer le blocage et d'utiliser les mécanismes établis par la charte des Nations unies pour contraindre le Maroc à remplir ses engagements, le secrétaire général donna au conflit un tour spectaculaire en sollicitant la suspension sine die du Plan de paix (et, au fond, du referendum) (36) et en ouvrant la porte à ce qui a été appelé la « troisième voie ». Le rapport du secrétaire général du 17 février 2000 contenait à cet égard une affirmation fallacieuse comme quoi si l'on réalisait le referendum et que « l'une des parties » (euphémisme pour désigner le Maroc) n'en acceptait pas les résultats, il n'y avait pas de mécanisme coercitif prévu dans le Plan de paix, et il semblait peu probable que l'on pût en adopter (37). J'estime fallacieuse cette affirmation car s'il n'existe pas un mécanisme coercitif dans le Plan de paix c'est pour la simple raison qu'un tel mécanisme est déjà prévu au chapitre VII de la charte des Nations unies qui autorise même le recours à la force pour faire accepter l'éventuel résultat du referendum. À partir de cet argument discutable, le secrétaire général des Nations unies en conclut à l'échec du Plan de paix et avança la proposition d'organiser de nouvelles négociations directes entre les parties sous la médiation de James Baker III pour trouver un autre type de règlement. De réunions tenues à Berlin, il ne ressortit aucune sorte d'accord mais le Maroc présenta sa proposition de « solution politique ». Celle-ci correspond substantiellement à ce qui fut appelé « projet d'accord-cadre » qu'a présenté James Baker en 2001 et connu comme « Plan Baker I », bien qu'il semble que l'auteur, plutôt que Baker, fût un juriste français au service du Maroc.

Le processus et l'argumentation qui aboutirent à formuler le projet d'« accord-cadre » présentent des points obscurs et peu convaincants. Ainsi en premier lieu, pour justifier l'abandon du Plan de paix signé par les parties et approuvé par le conseil de sécurité, le secrétaire général prétendit que ce Plan avait échoué parce qu'il était « un jeu à somme nulle » où les parties gagnaient ou perdaient tout (38).

Il conviendrait alors de s'interroger : n'étaient-ce pas les règles du jeu qu'avaient acceptées les parties ? Pourquoi donc les changer ? On pourrait aller plus loin. Si l'échec du Plan de paix était dû au fait qu'il était bâti autour de deux alternatives « à somme nulle » (intégration ou indépendance), Annan et Baker devraient répondre à cette question : la proposition d'« autonomie » de « l'accord-cadre » pour se substituer au Plan de paix ne supposait-elle d'accepter l'une des alternatives à « somme nulle », c'est-à-dire l'intégration ? Et dans ce cas pour quelle raison le Plan de paix devrait être rejeté et « l'accord-cadre » accepté . 

En second lieu, et récidivant avec une formule utilisée dans ses derniers rapports (39), le secrétaire général faisait référence au Maroc comme « puissance administrante » (40). L'allusion était loin d'être innocente et pour être fausse, provoquait de très graves contradictions :

(A)-Tout d'abord, les rapports du secrétaire général qui attribuaient au Maroc le titre juridique de « puissance administrante » entraient en totale contradiction avec la doctrine établie par l'assemblée générale des Nations unies exprimée par la résolution 34 58 (XXX) du 10 décembre 1975 (qui se réfère, après les accords de Madrid, à l'Espagne comme unique puissance administrante), ainsi qu'avec les résolutions 34 37 (de 1979) et 35 19 (de 1980) de l'assemblée générale, qui considèrent que la position du Maroc constitue une « occupation » qui est déplorée.

(B)-D'autre part, si le Maroc est une « puissance administrante » du territoire, pourquoi alors ne s'acquitte-t-il pas des prescriptions de l'article 73 (e) de la charte des Nations unies en ce qui concerne les puissances administrantes de territoires coloniaux en envoyant les informations requises sur la situation de celui-ci ? Et s'il ne le fait pas en étant « puissance administrante », pourquoi Annan ne l'exige-t-il pas de lui ?

(C)-Finalement, et cela n'est pas le moins important, comment est-il possible de qualifier le Maroc de « puissance administrante » du « territoire » quand celui-ci n'occupe même pas tout le territoire ? Qu'advient-il du territoire situé à l'est du mur ou berm et qui se trouve actuellement sous souveraineté de la RASD ? Prétendait-il qu'il se soumît au Maroc ?

En troisième lieu, le secrétaire général prétendait, pour abandonner le Plan de paix, que l'échec de celui-ci était dû au fait que les parties ne présentaient pas de propositions, mais que l'initiative de suggestions revenait à la seule ONU, ce qui contribuait à l'ouverture d'un processus de discussions entre elles deux (41), mais qui débouchait sur un jeu à somme nulle. Le projet d'accord-cadre n'est-il pas une initiative de l'ONU ? Par quel miracle cette initiative ne tomberait-elle pas dans le même travers que le Plan de paix ? Parce qu'« apparemment » le projet semblait être une initiative de l'ONU ? Ou n'était-ce pas une initiative de l'ONU et dans ce cas, s'il s'agissait d'une initiative du Maroc pourquoi ne l'a-t-on pas présentée comme telle, mais comme une initiative du secrétaire général ? S'il s'agissait d'une initiative apocryphe de l'ONU, nous nous trouverions dans une situation extrêmement préoccupante pour la crédibilité, déjà malmenée, des Nations unies.

En quatrième lieu, le mépris du secrétaire général, bien peu diplomatique, à l'égard des initiatives du Front Polisario, victime de l'occupant était surprenant et il contrastait avec la déférence montrée à l'égard de l'occupant. Le secrétaire général affirma que les propositions du Polisario pour sortir de la situation de blocage du plan de paix ne pouvaient être prises en compte parce qu'elles requéraient soit l'accord du Maroc, ou la prise de mesures par le conseil de sécurité, ou devraient être précisées (42). Mais qu'en était-il du projet d'accord-cadre ? Peut-être ne requérait-il pas l'assentiment du Polisario ? Le secrétaire général lui-même dit que si (43). Peut-être ne requérait-il pas de précisions ultérieures ? Le secrétaire général dit qu'il s'agissait d'une proposition destinée à être discutée (44). Ne proposait-on pas par hasard que l'application de l'accord-cadre fût garantie par deux membres permanents du conseil de sécurité (États-Unis et France) ? Et s'il en était ainsi, pourquoi le secrétaire général a-t-il méprisé les propositions du Polisario pour le Plan de paix et avalisa-t-il cependant le projet d'accord-cadre . 

2-Mais si le processus qui mena jusqu'au projet d'« accord-cadre » (45) présentait des zones d'ombre suspectes, le contenu même de l'accord-cadre proposé laissait totalement perplexe.

Les problèmes étaient essentiellement au nombre de deux : l'on partait d'un postulat qui devait être la conclusion du processus et l'on considérait comme conclusion du processus ce qui devait en être le point de départ.

En premier lieu, le présupposé de tout le texte de l'accord-cadre donnait pour démontré ce qu'il fallait précisément démontrer, prenant pour postulat ce qui n'était qu'une éventuelle conclusion. C'est-à-dire qu'il partait de prémisses (un a priori) qu'il donnait comme démontrées et acceptées (que le Sahara Occidental est un territoire sous souveraineté marocaine), mais qui non seulement ne sont pas démontrées ni acceptées (cette souveraineté n'est reconnue ni par les Nations unies ni par les autres États), mais qui ne peuvent être démontrées ou acceptées qu'a posteriori, à l'issue d'un referendum d'autodétermination où le peuple sahraoui déciderait éventuellement de s'intégrer au Maroc. Le secrétaire général prétendait que l'accord-cadre fût approuvé par les parties par le biais de négociations de leurs représentants (46). Or, son contenu comportait une intégration au Maroc qui supposait l'exercice du droit à l'autodétermination puisque, comme l'on sait, dans les stipulations relatives à la décolonisation par autodétermination, le peuple colonisé a plusieurs options : devenir un État indépendant et souverain, s'associer librement à un autre État indépendant, s'intégrer pleinement dans un autre État indépendant (47), ou assumer « n'importe quelle autre condition (statut) politique » (48). La consécration de ces prémisses logiquement aberrantes (qui se déduit, nécessairement, de deux points de l'accord-cadre) était source de contradictions inévitables, et il ne pouvait en être autrement.

D'un côté, il était établi que le royaume du Maroc aurait « compétence exclusive » dans « la préservation de l'intégrité territoriale contre toute tentative de sécession, qu'elle provienne de l'intérieur ou de l'extérieur du territoire » (49). Or, le Sahara Occidental ne peut faire partie de l'« intégrité territoriale » du Maroc que s'il n'est pas un territoire colonial, mais un territoire de souveraineté, puisque ce qui caractérise une « colonie » c'est précisément qu'il ne fait pas partie de l'« intégrité territoriale » d'un État, étant donné que si une situation coloniale affecte l'intégrité territoriale d'un État, le principe d'autodétermination ne peut entrer en jeu. Cependant, le droit à l'autodétermination du Sahara Occidental a été proclamé par d'innombrables résolutions de l'assemblée générale et du conseil de sécurité des Nations unies et par le verdict de la Cour internationale de justice. C'est pourquoi l'accord-cadre contredisait tout le droit international contemporain en vigueur.

D'un autre côté, il y était affirmé que « toutes les lois promulguées par l'Assemblée et toutes les décisions des tribunaux (…) doivent être conformes à la Constitution du Royaume du Maroc » (50). Or il n'était possible d'exiger la suprématie de la Constitution sur le droit du Sahara Occidental que si l'on considérait que ce territoire est de souveraineté marocaine, car la Constitution est l'expression juridique de la souveraineté. Cependant, ce qui caractérise une colonie c'est que l'ordonnancement juridique constitutionnel d'un État n'a pas chez elle une pleine application, précisément parce qu'elle n'est pas un territoire de pleine souveraineté (ce territoire n'est pas de souveraineté « interne », même si « extérieurement » il est dominé par cet État).

Finalement, il convenait de s'interroger : comment était-il possible de rendre compatibles d'un côté l'affirmation des derniers rapports du secrétaire général comme quoi le Maroc était la « puissance administrante » du territoire (51) (ce qui nécessairement implique de le considérer comme une colonie) et d'autre part, les prémisses de l'accord-cadre selon lesquelles le territoire formait partie de l'« intégrité territoriale » marocaine et était, par conséquent, territoire de souveraineté ?

Mais, comme on l'a dit, l'accord-cadre présentait une seconde difficulté, prendre comme conclusion du processus ce qui ne pouvait être que des prémisses. En effet, le résultat final du processus de décolonisation par autodétermination peut être très divers (intégration, indépendance, association), mais les normes générales relatives à la décolonisation stipulent une procédure unique pour sa mise en œuvre. Ainsi, la libre association doit être le résultat d'un « choix libre et volontaire des populations du territoire en question, exprimée selon des procédures démocratiques » (52) ; l'intégration doit résulter « du désir librement exprimé des populations du territoire, pleinement conscientes du changement de son statut », le choix étant effectué par des « modes démocratiques… appliqués impartialement et fondés sur le suffrage universel des adultes », dont l'ONU a la possibilité de contrôler la mise en œuvre (53) ; et la création d'un État indépendant ou l'acquisition de n'importe quel autre statut politique doit être « librement décidée par le peuple » (54).

Dans la mesure où le projet d'accord-cadre établissait qu'« Un référendum sur le statut du Sahara occidental sera organisé auprès des électeurs qualifiés à une date convenue par les parties au présent accord, dans les cinq ans suivant les premiers actes lui donnant application » (55), cela signifiait que le nouveau statut du territoire ne serait pas le résultat des désirs librement exprimés des populations du territoire.

Non seulement l'accord-cadre décidait du statut du territoire, bousculant les normes générales du droit international public, mais encore il prévoyait un referendum qui rendait impossible le droit à l'autodétermination. L'analyse dudit accord-cadre le démontre. D'un côté, parce que « Pour être admis à voter lors d'un tel référendum, un électeur doit avoir résidé en permanence au Sahara occidental durant toute l'année précédente » (56), cela laissait la porte ouverte à la fraude moyennant l'implantation de colons marocains. De l'autre, parce qu'en disposant qu'« Un référendum sur le statut du Sahara occidental sera organisé auprès des électeurs qualifiés à une date convenue par les parties au présent accord, dans les cinq ans suivant les premiers actes lui donnant application » (57), l'on pouvait douter sérieusement que l'option indépendantiste pût même être envisagée. Avec l'accord-cadre et la Constitution ne pourraient être défendues lors de l'éventuel referendum deux seules options : celle du maintien de l'autonomie dans le cadre d'une souveraineté marocaine ou celle du « non maintien de cette autonomie ». Cette dernière option pourrait être interprétée comme « pleine intégration ». Il ne semblait pas que l'on pût défendre l'option de l'indépendance quand était consacrée l'attribution au Maroc d'une compétence exclusive pour « la préservation de l'intégrité territoriale contre toute tentative de sécession, qu'elle provienne de l'intérieur ou de l'extérieur du Territoire » (58) et que le territoire était soumis à une Constitution qui établit que le roi, « représentant suprême de la nation, symbole de son unité, garant de la pérennité et de la continuité de l'État, (…) garantit (…)l'intégrité territoriale du royaume dans ses frontières authentiques » (59). En définitive, l'affirmation du secrétaire général dans son rapport comme quoi l'accord-cadre proposé « dont l'objectif est d'assurer un règlement rapide, durable et concerté du conflit d'une manière qui n'exclue pas l'autodétermination, mais qui la prévoie » (60) était tout bonnement fausse. De même, était inacceptable l'affirmation contenue dans la résolution du conseil de sécurité (même si absente de la partie dispositive) ouvrant la voie à la négociation de l'accord-cadre (sans toutefois approuver celui-ci) et comme quoi ce dernier « comporterait une substantielle délégation de pouvoir n'excluant pas l'autodétermination et en fait même permettant celle-ci » (61).

3-En résumé, le refus marocain du « droit » (l'application de la légalité internationale en vigueur, c'est-à-dire le principe de l'autodétermination exigé par la Cour internationale de justice, l'assemblée générale et le conseil de sécurité de l'ONU) aboutit à une offensive diplomatique destinée à substituer à celui-ci une « solution politique » (c'est-à-dire un accord des dirigeants respectifs sans recours au referendum) qui établisse une « large autonomie » dans « le cadre de la souveraineté marocaine ».

Cette offensive bénéficia de la complaisance du secrétaire général de l'ONU, qui dans son rapport du 31 mai 2001, reprit à son compte la présentation de cette « solution politique » (qualifiée par certains de « troisième voie») et concrétisée par le projet d'accord-cadre connu comme le « premier plan Baker ». Cependant la tentative marocaine de contourner la légalité internationale existante échoua quand le conseil de sécurité, dans sa résolution 1429 du 30 juillet 2002, rejeta tout « accord politique » qui ne permettrait pas l'« autodétermination ».

Dès lors, la voie de la « solution politique » recherchée par le Maroc étant fermée, l'unique moyen pour neutraliser le Plan de paix si redouté était de « le noyer » dans une formule qui conjuguât les deux possibilités : un « accord politique » qui attribuât au Sahara une autonomie sous contrôle marocain, comme le voulait la monarchie alaouite et, en même temps, qui rendît possible l'autodétermination du territoire comme le souhaite le Front Polisario. Voilà en quoi consiste fondamentalement le « plan Baker II ».

LES MODES DE SOLUTIONS AVORTÉS : L'ADMINISTRATION DIRECTE PAR LES NATIONS UNIES ET LA PARTITION.

La « proposition d'accord-cadre » ou « plan Baker I », comme on l'a dit, consistait en une annexion pure et simple par le Maroc de tout le territoire du Sahara Occidental. Comme leurre on offrait une soit-disant autonomie, qui n'en était pas une, car elle manquait d'un minimum de garanties. C'est pourquoi il ne fut absolument pas surprenant qu'elle fût repoussée par le Front Polisario et par l'Algérie. La situation paraissait alors complètement bloquée : le Plan de paix (approuvé par le conseil de sécurité) était l'unique solution acceptée par les parties, mais le Maroc n'a pas rempli ses engagements ; le « plan Baker I » (pas approuvé par le conseil de sécurité) ne permettait pas d'arriver à un quelconque compromis. Pour mettre fin au blocage on explora deux solutions possibles : l'administration directe par les Nations unies et la partition.

1-La proposition d'administration directe du territoire par les Nations unies fut suggérée par l'Algérie dans sa réponse au « plan Baker I » (62) .

Puisqu'il existait une solution qui avait été acceptée par les deux parties (le Plan de paix) et approuvée par l'ONU et que les obstacles provenaient de divergences des parties dans son application, la proposition algérienne indiquait que le plus judicieux était que l'ONU, elle-même, assumât souverainement la mise en œuvre de son propre plan (le Plan de paix). L'Algérie présenta cette proposition de façon très détaillée. L'axe essentiel était qu'avant le referendum il y aurait une brève période de transition où le territoire du Sahara Occidental serait « sous l'autorité et l'administration exclusives » de l'ONU. De cette façon, pourrait être renforcée la confiance entre les deux parties puisque la sécurité publique et l'organisation du referendum seraient du ressort ni de l'une ni de l'autre, mais d'un tiers.

La proposition algérienne fut repoussée par le secrétaire général sans beaucoup d'explications, bien qu'elle fût l'unique voie qui véritablement offrait une solution (au moins tansitoire) sans vainqueurs ni vaincus. En effet, si le Maroc devait abandonner le territoire, celui-ci ne pouvait pas non plus être occupé par le Front Polisario, les troupes des deux belligérants demeurant cantonnées conformément au Plan de paix.

2- L'autre proposition de solution ne fut formulée par aucune des deux parties, mais ce furent officiellement Kofi Annan et James Baker en personne qui la suggérèrent en 2002 (63). Il s'agissait de la possibilité de procéder à une partition du territoire.

Concrètement, le secrétaire général de l'ONU affirma que « le Conseil de sécurité pourrait demander à (son) Envoyé personnel d'examiner une dernière fois avec les parties si oui ou non elles seraient disposées à envisager sous ses auspices, directement ou dans le cadre de pourparlers indirects, la possibilité de diviser le territoire, étant entendu que rien ne serait décidé jusqu'à ce que tout ait été réglé. Dans le cas où le Conseil de sécurité retiendrait cette option et dans l'éventualité où les parties ne seraient pas disposées à accepter une division du territoire avant le 1er novembre 2002, ou en mesure de le faire, il serait également demandé à (son) Envoyé personnel de soumettre aux parties une proposition de division du territoire dont le Conseil de sécurité serait également saisi. Celui-ci présenterait cette proposition aux parties comme étant non négociable. Cette tentative de solution politique aurait le mérite de donner partiellement, sinon entièrement, satisfaction à chaque partie et s'inspirerait des accords territoriaux précédents aux termes desquels le Maroc et la Mauritanie sont convenus en 1976 d'une division du territoire, sans pour autant les reproduire. » (64).

La thèse de la partition aurait pu être intéressante dans la mesure où toutes les parties en conflit auraient été satisfaites : le Maroc, car il demeurerait avec la zone où il a fait le plus de frais ; la France, car son allié pourrait conserver au moins une partie du territoire occupé ; la RASD, car elle verrait son existence consacrée par toute la communauté internationale ; l'Algérie car elle obtiendrait un allègement de la pression géostratégique à sa frontière sud-ouest ; la Mauritanie, car en perdant sa frontière avec le Maroc, elle verrait son existence garantie face à l'impérialisme marocain, moyennant l'existence d'un « État tampon » ; les États-Unis obtiendraient la paix au Maghreb et seraient éliminés les obstacles à la création d'un grand marché unique de celui-ci ; et enfin, l'Espagne, car elle obtiendrait que s'achève avec un relatif succès la décolonisation et que s'ouvre pour elle un espace socio-économique de coopération avec la RASD.

Ceci étant, la partition était une hypothèse non dénuée de problèmes. Le premier problème, et essentiel, serait de savoir quel serait le territoire qui correspondrait à chacune des parties. Bien que les media aient présenté la partition comme une répétition de l'opération réalisée en 1976 entre le Maroc et la Mauritanie, la lecture du passage du rapport du secrétaire général révèle que dans la proposition onusienne l'arrangement territorial n'allait pas être nécessairement le même et il est logique qu'il en fût ainsi. Une division du territoire entre le Maroc et la RASD semblable à celui qui eut lieu en 1976 serait invivable pour plusieurs raisons. La première est qu'une telle division du territoire impliquerait que la RASD perde une bonne partie du territoire qu'elle contrôle actuellement, c'est-à-dire, celle à l'est du mur ou berm, et qui se trouve au nord de la ligne de séparation de la répartition maroco-mauritanienne. La seconde est qu'une telle division signifierait que la RASD perdrait sa frontière avec l'Algérie, ce qui enlèverait tout sens à l'argument selon lequel cette partition offrirait une sortie sur l'Atlantique à l'Algérie à travers la RASD. En troisième lieu, cette division supposerait que le Maroc reste avec un territoire qui est, précisément, celui de la tribu la plus hostile au Maroc des tribus du Sahara Occidental, les Reguibat. Pour toutes ces raisons, pour qu'une éventuelle partition ait une toute petite chance d'être prise en considération, cela nécessiterait une ligne de partition entre le Maroc et la RASD très distincte de celle de 1976. En premier lieu, la ligne de démarcation de 1976 devrait s'élargir au nord-ouest pour que le territoire de la RASD dans le futur inclue tous les territoires libérés actuellement, et sous contrôle de la RASD. Il ne serait pas admissible que des territoires libérés qui appartiennent actuellement à la RASD, aussi symboliques que Bir Lahlou (lieu de la fondation de la RASD et capitale provisoire de celle-ci aujourd'hui) ou Tifariti (où a été célébré le XIème congrès du Front Polisario) tombent aux mains du Maroc. Ce serait l'unique façon que la RASD conserve une frontière avec l'Algérie. En second lieu, l'actuelle frontière orientale entre le Maroc et la RASD devrait elle aussi s'élargir en direction de l'ouest pour que le territoire de la RASD, à défaut de contenir El Ayoun, comprenne au moins Smara, la capitale spirituelle du territoire, située, comme El Ayoun, dans une zone reguibat, et qui pourrait éventuellement devenir la capitale de la RASD. En troisième lieu, la ligne de démarcation devrait également se déplacer plus au nord pour contenir la ville de Boujdour sur la côte et partager la zone de Bou Craa à l'intérieur, afin que les deux États puissent bénéficier à égalité des phosphates et des richesses de la pêche. En outre, et cela est très important, cela permettrait un voisinage avec les Canaries, c'est pourquoi, la RASD devrait posséder, comme on l'a dit, Boujdour.

Le deuxième problème de la partition serait que juridiquement celle-ci devrait être aussi avalisée par un referendum car ce mécanisme est essentiel pour procéder à la décolonisation. Le troisième problème serait politique dans la mesure où une partition pourrait augmenter le sentiment irrédentiste sahraoui déjà malmené avec le malheureux traité de 1912 qui a privé le Sahara Occidental du territoire compris entre le parallèle 27'40 et le fleuve Draa pour le donner au sultan marocain (bien qu'il ne l'ait jamais possédé auparavant). Ce faisant, le territoire du Sahara souffrirait d'une nouvelle amputation.

L'ÉCHEC DE LA TENTATIVE DE S'EXEMPTER DU DROIT INTERNATIONAL ET LA PROPOSITION DE SOLUTION DE COMPROMIS FAVORABLE AU MAROC (MOINS CEPENDANT) : LE « PLAN BAKER II »

1- Le caractère tendancieux juridiquement dudit « plan Baker I » et irréalisable politiquement (il signifiait une annexion de tout le territoire à peine dissimulée) conduisit à son échec.

L'échec fut d'autant plus patent que le conseil de sécurité n'arriva à l'approuver à aucun moment. Le maximum qu'obtint le Maroc fut que la résolution 1 359 du conseil (65) encouragea « les parties à examiner le projet d'accord-cadre et à négocier toutes modifications qu'elles souhaiteraient expressément voir figurer dans cette proposition », mais sans pour cela fermer la porte à d'autres voies possibles, car elle recommandait également aux parties d'« examiner toute autre proposition de règlement politique qui pourrait être avancée par les parties, pour parvenir à un accord mutuellement acceptable ». L'unique avantage pour le Maroc fut que cette résolution ne mentionnait pas l'« autodétermination » dans la partie dispositive, même si elle s'y référait dans le préambule. Mais cet avantage fut éphémère. Éluder le droit international à l'autodétermination du Sahara Occidental, consacré par des dizaines de résolutions de l'assemblée générale, par nombre de résolutions du conseil de sécurité et par la Cour de justice internationale elle-même, pouvait avoir des conséquences très graves pour le droit international, en créant un précédent excessivement dangereux. Les alarmes se mirent à sonner à tous les niveaux. Ce ne fut pas un hasard si, après la résolution 1359 (de juin 2001), l'assesseur juridique des Nations unies, Hans Corell, publia son avis déstabilisateur (29 janvier 2002) sur les contrats pétroliers au Sahara Occidental, réitérant la doctrine sur l'autodétermination du droit international des Nations unies. La résolution 1429 chercha à éviter cette dérive très dangereuse qui remettait en cause tout le droit international de la décolonisation des dernières décennies. Cette résolution affirmait que le conseil de sécurité continuait d'« appuyer énergiquement les efforts déployés par le Secrétaire général et son Envoyé personnel pour trouver une solution politique à ce différend de longue date », indiquant que cela devait se faire « en gardant à l'esprit les préoccupations exprimées par les parties » (en l'occurrence, le Front Polisario et l'Algérie). Le conseil faisait part de sa disposition à examiner « toute solution assurant l'autodétermination qui pourrait être proposée par le Secrétaire général et son Envoyé personnel, en consultation avec toutes autres personnes connaissant la question ». Le droit à l'autodétermination, qui semblait évincé de la résolution 1359 (il figurait dans le préambule mais pas dans sa partie dispositive) était réintroduit en tant que passage obligé pour le règlement du conflit.

2- Le « Plan de paix pour l'autodétermination du peuple du Sahara Occidental » ou « plan Baker II »

Ce plan, où l'on décèle la rédaction d'un constitutionnaliste nord américain, fut proposé par James Baker aux parties dans la tournée qu'il effectua dans la région en janvier 2003. Le texte même du plan tarda à être transmis à l'opinion publique car il appelait à la plus grande discrétion. Finalement, il fut rendu public, joint aux commentaires des parties, en inclusion dans le rapport du secrétaire général sur la situation du Sahara en mai 2003 (66). Le plan a reçu l'appui unanime du conseil de sécurité dans sa résolution 1495 (67).

Le contexte de ce plan consiste pour une partie, la partie marocaine, en un contrôle politique de la majeure partie du territoire, et pour l'autre, la partie sahraouie, en un titre juridique indiscutable, le droit à l'autodétermination, avec une situation dans les campements de réfugiés de plus en plus tendue et un risque sérieux de reprise des hostilités par des unités sahraouies incontrôlées. Le brouillon de résolution présenté par les États-Unis indiquait que le conseil de sécurité « approuvait » le « plan Baker II ». Cette rédaction qui impliquait d'imposer le plan aux parties, reprenait l'observation du secrétaire général comme quoi de nouvelles négociations entre les parties non seulement ne donneraient aucun résultat, mais qu'elles seraient même contre-productives (68). Cependant, la très forte opposition du Maroc, canalisée par la France, à l'imposition du texte aux parties, aboutit à une rédaction définitive qui, juridiquement parlant, atténue substantiellement le précepte tout en lui conservant sa force politique. D'un point de vue juridique, le texte définitif de la résolution dit, non pas que le conseil « approuve », mais qu'il « appuie » le plan Baker II (ce qui revient à l'approuver « politiquement » même si « juridiquement », non). En ce sens, il demande aux deux parties de coopérer avec l'ONU et entre elles en vue de l'« acceptation » et de l'« application » du plan. C'est pourquoi, juridiquement, le plan n'est pas approuvé et n'est qu'une simple proposition dont l'approbation et l'application demeurent conditionnées à l'acceptation des deux parties. Si d'un point de vue juridique, la résolution 1495 fut substantiellement remaniée, d'un point de vue politique, cependant, le conseil a donné à ce plan un aval politique indéniable en l'« appuyant énergiquement » et en le considérant comme « une solution politique optimale reposant sur un accord entre les deux parties ».

3- L'histoire récente du Sahara Occidental met en évidence que la monarchie alaouite a poursuivi trois objectifs :

(1) un titre juridique qui légitime son occupation du Sahara (soit un titre de « souveraineté », soit d'« administration », comme dans l'accord de Madrid qui lui attribua le titre de « co-administrateur », même si, comme on le verra, ce titre est devenu caduc) ; (2) un contrôle sur tout le territoire (revendiqué avant la crise de novembre 1975, abandonné tactiquement pour impliquer la Mauritanie en sa faveur, et ré-invoqué en 1979 après l'abandon mauritanien de la partie du Sahara qui lui était revenue dans le partage) ; et (3) un corps électoral avec une proportion majoritaire de Marocains pour lui assurer un résultat favorable (objectif poursuivi dans tout le processus mis en œuvre avec le Plan de paix). En échange de l'obtention de ces trois objectifs, le Maroc, déjà à l'époque de Hassan II, a offert en contrepartie d'accorder au Sahara une « autonomie » que Hassan II qualifia de type fédéral pour être inspirée de celle des länder allemands (69).

Or, une analyse objective du « plan Baker II » nous offre un produit où le Maroc obtient tout ce qu'il peut obtenir et même davantage. Voyons cela :

(1) En premier lieu, le Maroc obtient un titre juridique pour son occupation, un titre auquel il prétendait mais que, jusqu'alors, il n'avait jamais possédé. Le silence du « plan Baker II » sur l'accord de Madrid du 14 novembre 1975 et sur le traité de délimitation des frontières avec la Mauritanie du 14 avril 1976 (par lequel est officialisée la partition du Sahara) est significatif. Ce silence est cohérent avec le verdict de l'assesseur juridique des Nations unies, Hans Corell, du 29 janvier 2002, qui nie au Maroc tout titre juridique pour son occupation du Sahara. Cela signifiait que jusqu'à présent, toutes les actions conduites par le Maroc étaient menacées d'illégalité internationale (par exemple les concessions d'exploitation pétrolière). Le « plan Baker II » attribue au Maroc un titre juridique pour son occupation, en lui permettant d'organiser les relations extérieures (du Sahara Occidental), sa défense extérieure et la délimitation de ses frontières.

Autre question est de savoir de quel titre juridique il s'agit : si c'est un titre de « souveraineté » comme le prétend le Maroc, ou d'« administration ». D'un point de vue juridico-international, l'attribution de la souveraineté sur le territoire n'est admissible qu'à la suite d'un referendum d'autodétermination. C'est pourquoi, une lecture du « plan Baker II » qui estime, comme le prétend le Maroc, qu'il établit une « autonomie dans le cadre de la souveraineté marocaine » ne paraît pas correcte. Au contraire, le « plan Baker II » doit être interprété au regard de la légalité internationale et une telle interprétation permet seulement d'en déduire que ce que le Maroc reçoit est un titre d'« administration », plus exactement de « co-administration », conjointement avec l'« Autorité du Sahara Occidental ». À mon avis, une lecture attentive du « plan Baker II » conduit à cette conclusion. En effet, si les lois de l'administration marocaine au Sahara doivent être conformes à la Constitution marocaine, les lois du parlement sahraoui ne doivent pas être soumises à la Constitution marocaine... mais au « plan Baker II » ! qui devient ainsi l'authentique « Constitution » du territoire (70). Il s'agit là d'une différence fondamentale par rapport au « plan Baker I » qui soumettait les lois sahraouies à la Constitution marocaine. C'est pourquoi, il y a deux objections marocaines au plan que j'estime infondées. D'un côté, il ne semble pas contradictoire, comme le prétend le Maroc, de dire que le secrétaire général a compétence pour interpréter le plan de paix (71), quand ont également cette compétence les tribunaux suprêmes sahraoui et marocain. Précisément, ce que dit le « plan Baker II », c'est que l'interprétation du plan par le secrétaire général s'impose en cas de désaccord. En définitive, si la Constitution est la norme-expression d'une souveraineté, le « plan Baker II » est l'authentique « Constitution » sahraouie pour la période préalable au referendum et, par voie de conséquence, la souveraineté n'appartient pas au Maroc. Par ailleurs, ne semble pas non plus acceptable l'argument marocain selon lequel le « plan Baker II » ne pourrait entrer en vigueur qu'une fois ratifié par le Maroc (et par les autres signataires : Front Polisario, Algérie et Mauritanie) selon le mode prévu par sa Constitution, étant donné, selon la monarchie alaouite, que ce plan nécessite des « modifications substantielles du statut des provinces du sud du pays » (72). Cet argument ne me paraît pas admissible pour quatre raisons. La première est que le Plan de paix de 1990 et les accords de Houston, également approuvés par le conseil de sécurité, supposaient aussi des « modifications substantielles du statut des provinces du sud du pays » et le Maroc n'a pas dû modifier sa Constitution pour les appliquer. La seconde est que le « plan Baker II » n'est pas un « traité international », mais une résolution du conseil de sécurité. Le fait que sa mise en œuvre soit soumise à l'acceptation des parties est une condition d'« applicabilité », mais pas de « validité ». La troisième est que la Constitution marocaine ne mentionne pas expressément ces « provinces du sud », c'est pourquoi il n'y a pas place pour cet argument, inspiré de l'avis du tribunal suprême canadien du 20 août 1998 au sujet du Québec, un territoire qui, comme l'a bien dit le tribunal suprême canadien, n'est pas une colonie, mais un des États qui forment la fédération canadienne selon la Constitution de ce pays. Enfin, la quatrième raison est que le droit international ne peut être conditionné par une clause d'une Constitution qui serait introduite en contradiction avec le droit international.

(2) En second lieu, avec le « plan Baker II », le Maroc obtiendrait ce qu'il n'a jamais obtenu jusqu'à maintenant, comme le rappelle bien l'Algérie dans sa réponse au plan, c'est-à-dire un contrôle sur tout le territoire (73). Qu'en 1975-76 le Sahara ait été réparti entre le Maroc et la Mauritanie, qu'avant la construction des murs il ait à peine contrôlé le territoire, ou qu'après leur construction il ne contrôle que le périmètre englobé par eux, toujours est-il que, depuis 1976 jusqu'à l'heure actuelle, il y a toujours eu un territoire connu comme « libéré » (actuellement 20 %, approximativement) dont le contrôle revient exclusivement à la RASD. Le « plan Baker II » ignore complètement l'existence de la RASD (ce qui ne peut que plaire au Maroc) et prive celle-ci de tout son propre territoire, en attribuant à l'armée marocaine le contrôle des « frontières extérieures ». Ce contrôle sur tout le territoire pose des problèmes politiques et juridiques.

Politiquement parlant, l'Algérie exprime la crainte qu'au Sahara les troupes marocaines puissent se trouver face aux troupes algériennes si disparaît l'« espace tampon » contrôlé par le Polisario. Pour la Mauritanie se pose la question de ce qu'il adviendrait si les troupes marocaines avaient, pour la première fois, une présence immédiate aux frontières mauritaniennes. L'on n'oublie pas que le Maroc a revendiqué l'annexion de la Mauritanie avec les mêmes arguments que pour annexer le Sahara. Enfin, pour le Polisario cette clause signifie ni plus ni moins que toutes ses troupes seront encerclées par l'armée marocaine.

Juridiquement il est certain que les uniques frontières extérieures reconnues sont celles qui délimitent l'ensemble du territoire. Cependant, également d'un point de vue juridique, la RASD est un État existant qui est membre de l'Union africaine et qui revendique comme sien le territoire compris dans les frontières internationalement reconnues. Il est clair que l'UA et l'ONU sont des organisations distinctes et, c'est pourquoi, ce qui se passe à l'UA ne doit pas conditionner ce que fait l'ONU. Puisque le « plan Baker II » est soumis à la signature du « Front Polisario » (l'unique interlocuteur reconnu par l'ONU) et non pas à celle de la « RASD », l'on peut se demander si ce que décidera le « Front Polisario » engagera la « RASD », car si dans la pratique il y a une totale concordance entre les deux entités, dans la théorie, il n'en est pas de même. L'admission à l'ONU n'est pas la condition de l'existence d'un État. Le fait qu'existe la RASD et qu'elle compte sur son territoire pourrait conduire à s'interroger sur ce qui arriverait si l'armée marocaine en venait à prendre le contrôle des frontières internationalement reconnues en sortant du mur. Si la RASD n'acceptait pas l'accord, nous pourrions nous trouver dans le cas d'une invasion armée du territoire d'un État (la RASD) par un autre (le Maroc), ce qui lui conférerait un titre de « légitime défense » pour reprendre les hostilités.

(3) En troisième lieu, à la perspective de la réalisation d'un referendum d'autodétermination inéluctable et inévitable, le Maroc n'a eu de cesse de « gonfler » le corps électoral par l'inclusion de Marocains. Déjà en 1975, quand l'ONU avait envoyé une mission de visite dans le territoire, le Maroc avait affirmé qu'il y avait hors du territoire « entre 30 000 et 40 000 » Sahraouis vivant au Maroc et en Mauritanie, des soi-disant réfugiés qui avaient fui la répression espagnole (74).

Une fois constatée l'unanimité sahraouie, quasiment assurée, en faveur de l'indépendance, le Maroc décida d'augmenter le nombre de supposés « Sahraouis » à inclure dans le corps électoral. Hassan II, dans une lettre du 15 septembre 1991 au secrétaire général, estima ceux-ci à « 170 000 » et annonça qu'il procédait à leur « regroupement » au Sahara même. Le « plan Baker II » prévoit, pour l'élection présidentielle et parlementaire dans la phase préalable au referendum, un corps électoral dont font partie uniquement les personnes considérées comme sahraouies par la commission d'identification de l'ONU (86 381). Cependant, il stipule que pour le referendum d'autodétermination voteront, outre celles-ci, les réfugiés inscrits sur la liste de rapatriement, élaborée le 31 octobre 2000 par le Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (Une liste qui est inconnue du Maroc) et les « résidents » permanents au Sahara depuis le 30 décembre 1999 (Lors des dernières législatives marocaines, figuraient comme « résidents » dans le territoire, 151 696 personnes, y compris les quelque 45 000 Sahraouis reconnus comme électeurs par la MINURSO qui « résident » au Sahara occupé par le Maroc). Cette liste électorale pour le referendum d'autodétermination comporte des incertitudes d'ordre politique et juridique.

Le corps électoral prévu par le « plan Baker II » apparaît politiquement favorable au Maroc. Ce corps électoral comprend trois listes qui se recoupent entre elles : celle établie par l'ONU, celle des résidents au Sahara occupé depuis 1999 et celle des réfugiés. La première liste a été confectionnée en deux phases. Lors de la première, terminée en juillet 1999, l'ONU a recensé 84 251 votants (sélectionnés sur 147 229 aspirants au vote), parmi lesquels 44,9 % (46 254) étaient des candidats présentés par le Maroc et vivent au Maroc ou dans le territoire occupé. 40,1 % (33 787) furent des candidats présentés par le Front Polisario et vivent dans les territoires libérés ou dans les campements de réfugiés. Et 5 % (4 213) se sont présentés en Mauritanie. Si la majeure partie des sélectionnés a été enregistrée dans le territoire contrôlé par le Maroc, il est tout aussi certain que l'immense majorité des aspirants rejetés étaient des candidats présentés par le Maroc (75). Le recensement des électeurs a été terminé en décembre 1999 après l'identification des tribus dites « contestées ». Sur les 51 220 candidats auditionnés, la commission d'identification a déclaré comme électeurs seulement 2 135 d'entre eux. Presque tous vivent au Maroc ou au Sahara occupé. Cela correspond à un nombre total de 198 469 candidats au vote auditionnés, dont 86 386 ont été reconnus comme sahraouis (76). 112 083 ont été disqualifiés. Parmi ceux qui ont été reconnus comme Sahraouis (86 386), 48 389 vivent au Maroc ou dans le territoire sous contrôle marocain.

Les calculs politiques dépendent du recoupement des trois listes qui participeraient à l'éventuel referendum d'autodétermination, puisqu'il y a des Sahraouis reconnus comme électeurs (première liste) qui sont également réfugiés (troisième liste) et des Sahraouis reconnus comme électeurs (première liste) qui sont également résidents au Sahara contrôlé par le Maroc (deuxième liste). Si l'on considère les deux listes connues, nous pouvons observer que parmi les 151 696 « résidents » dans le territoire occupé du Sahara on trouve quelque 48 000 Sahraouis reconnus comme tels par l'ONU. L'on en déduit qu'il y a quelque 103 000 colons marocains qui pourraient voter. C'est pourquoi, sans tenir compte de la liste des réfugiés, nous nous trouverions avec un nombre total de quelque 189 000 individus, dont 86 000 sont sahraouis (45 %) et quelque 103 000 marocains (55 %). Si nous nous rappelons que le nombre total de personnes qui se sont présentées devant la commission d'identification fut d'environ 198 000 et que le Maroc a bloqué le referendum parce que de ce total l'ONU n'a reconnu comme électeurs que 86 000 d'entre eux, nous pouvons constater que le « plan Baker II » accorde au Maroc le corps électoral qu'il a lui-même voulu imposer.

Il semble pourtant (cela ressort de sa réponse écrite au plan) que le Maroc redoute que dans la liste des réfugiés (qui n'est pas connue) il y ait beaucoup de personnes qui ne font pas partie du recensement effectué par l'ONU en 1999 et que cette liste rééquilibre la balance. Ceci explique l'insistance de Omar Hilal, ambassadeur du Maroc auprès des Nations unies, à Genève, devant le Haut comité des nations unies pour les réfugiés (ACNUR-HCR) pour que celui-ci procède à « un recensement et un enregistrement » des réfugiés plus exhaustif que la « liste » actuellement en vigueur. La pression marocaine a abouti à ce que le comité exécutif du HCR ait approuvé, le 3 octobre 2003, une résolution reconnaissant « l'importance des systèmes efficaces et précoces d'enregistrement et de recensement comme instruments de protection et comme moyens pour quantifier et évaluer les besoins en alimentation et de distribution de l'aide humanitaire ».

Juridiquement, l'inclusion comme votants d'un referendum d'autodétermination des « résidents » d'un territoire, est d'une légalité très douteuse. Il est important d'indiquer que l'Algérie n'a pas présenté d'objections dans sa réponse au plan sur ce point crucial. Ni le Maroc. L'on peut pourtant faire plusieurs objections à cette clause. L'on doit d'une part, rappeler que la CIJ a stipulé qu'à ce referendum doivent participer les populations « originaires » du territoire et non les simples « résidents » (77). La sélection des populations « originaires » du territoire a précisément été effectuée par les Nations unies elles-mêmes qui, officiellement publièrent le recensement du « peuple sahraoui » habilité à exercer l'autodétermination. Elles ne peuvent maintenant soutenir le contraire de ce qu'elles-mêmes ont fait. Par ailleurs, le « nouveau » recensement électoral que propose James Baker contrarie une disposition fondamentale du droit international. La quatrième convention de Genève du 12 août 1949, relative à la protection due aux personnes civiles en temps de guerre, stipule dans son article 49 très clairement que « la puissance occupante ne pourra déporter ou transférer une partie de sa propre population civile dans le territoire qu'elle occupe ». Enfin, et ce n'est pas rien, dans la mesure où ces « résidents » seraient des Marocains venus avec la « marche verte », le conseil de sécurité irait à l'encontre de ce qu'il avait exigé à cette époque là (78), c'est-à-dire le retrait immédiat du territoire de tous les participants à la marche verte. Il est clair que la proposition de Baker prétend inclure dans le « nouveau corps électoral » des colons qui ont été transférés par le Maroc dans le territoire qu'il occupe. Il n'est pas admissible d'affirmer, comme le fait le Maroc dans sa réponse sur ce point du plan, que cela est « juste » et « conforme avec la pratique démocratique », car dans toute pratique démocratique et dans tout agencement juridique, il y a une distinction essentielle entre les « nationaux » et les autres « résidents » qui n'ont pas la nationalité. Dans aucun État, aussi démocratique qu'il soit, les résidents étrangers non nationaux n'élisent une assemblée constituante ou le parlement ordinaire.

En dépit de leur douteuse légalité internationale, il semble que ces aspects du plan auront du mal à être modifiés. Du texte de la résolution 1495 il ressort que les négociations entre les parties et avec l'ONU doivent conduire à l'« acceptation » du texte déjà élaboré et à son « application », comme l'a souligné le secrétaire général (79). Il ne semble pas, en effet, que soit ouverte la porte à des négociations destinées à modifier le texte du plan. Ceci rend difficile la correction des points du plan à la légalité discutable et que le Maroc puisse tenter de « renégocier » le plan afin de lui conserver les points les plus favorables (titre juridique de l'occupation, corps électoral et contrôle du territoire) tout en éliminant les aspects les plus « incommodants » (comme une période transitoire dominée par une autorité du Sahara Occidental probablement indépendantiste). Les négociations que demande la résolution onusienne, en effet, doivent consister, d'abord à voir si les parties acceptent le plan, et ensuite, à « compléter » celui-ci pour le rendre applicable, mais sans modifier son texte. C'est pourquoi le refus du Maroc d'accepter un plan, considéré comme « optimal » par le conseil de sécurité, aurait un coût politique important, même s'il est envisageable juridiquement.

CHANGEMENTS DANS LA POLITIQUE INTÉRIEURE ET EXTÉRIEURE ET PANIQUE A L'ÉGARD DU COMPROMIS

Le « plan Baker II », en effet, apparaît clairement favorable au Maroc. Non seulement il concède au Maroc bien plus que la légalité internationale devrait permettre, mais il le fait selon le mode que le Maroc, lui-même, avait proposé : décentralisation et démocratie. Cependant nous avons assisté à un curieux spectacle où le Front Polisario et l'Algérie l'acceptaient tandis que le Maroc le repoussait. L'on peut se demander pourquoi. Les explications de cette situation se trouvent dans des facteurs internationaux et dans des facteurs internes au Maroc.

1-L'explication internationale peut correspondre à des motifs d'ordre stratégique et à d'autres d'ordre tactique

Stratégiquement, la région du Maghreb et de la Méditerranée occidentale semble connaître une redéfinition pour s'adapter aux alliances globales planétaires : l'Espagne a misé sur une alliance stratégique avec les États-Unis au détriment de sa position antérieure d'acolyte de la France, ainsi que sur un rapprochement avec l'Algérie, particulièrement visible dans la crise de Perejil ; l'Algérie, sans abandonner ses anciennes relations avec la Russie, cherche à se rapprocher de la France et surtout des États-Unis ; le Maroc veut conserver sa traditionnelle alliance avec la France et avec les États-Unis en dépit des divergences entre les deux puissances ; le Front Polisario veut poursuivre sa politique de rapprochement avec l'Espagne, l'Algérie et les États-Unis. La situation de l'Espagne et des États-Unis sur la même ligne internationale, ajoutée au rapprochement algérien et sahraoui de ces positions, a abouti à un changement substantiel des critères américains sur la question. Le Maroc s'est ainsi retrouvé dans une posture particulièrement délicate, puisqu'il a cherché à conserver sa relation privilégiée avec la France, tout en restant l'allié des États-Unis. La crise irakienne a porté la confrontation franco-américaine à un degré de tension maximum. Le conflit du Sahara et la discussion au conseil de sécurité ont mis en lumière la réalité des choses : bien que la négociation de l'accord de libre échange avec les États-Unis et le règlement de la crise de Perejil aient été considérés avec défiance en France comme l'intention de pencher du côté des États-Unis au détriment de la France, en réalité, au moment décisif, le Maroc s'est opposé aux États-Unis en s'appuyant pour cela sur la France. Ceci, en principe, devrait conduire à un durcissement (plus ou moins intense) des États-Unis à l'égard du Maroc car il ne semble pas que les États-Unis acceptent volontiers un gain géostratégique à l'avantage de leur antagoniste international principal, la France actuellement.

D'un point de vue tactique, l'acceptation du Front Polisario (outre son instigation par des pressions hispano-algériennes, comme l'a reconnu le représentant du Front Polisario à l'ONU) peut s'expliquer comme une position tactique face à l'attitude prévisible du Maroc. Le Front Polisario et l'Algérie calculèrent que le Maroc s'opposerait au plan, pourtant si favorable aux positions historiques marocaines. En supputant que le Maroc allait s'y opposer, ils ont estimé qu'une réponse affirmative comporterait plusieurs avantages : isoler le Maroc, mettre à nu ses contradictions (Il repousse ce qu'il réclamait auparavant) et au cas où le plan serait imposé contre la volonté des parties, se créer une image de « gagnant » dans la mesure où le Maroc, par l'outrance de ses exigences, apparaîtrait comme perdant en dépit du fait qu'il obtenait satisfaction sur presque tout.

2- Si les facteurs internationaux sont très importants, peut-être les changements en politique intérieure au Maroc sont-ils plus décisifs dans la position marocaine de refus.

Le mouvement tactique algérien et sahraoui d'acceptation du plan pourrait avoir trouvé son origine dans la présomption que le Maroc allait s'opposer au plan, ce qui peut laisser perplexe, s'agissant en l'occurrence d'un plan favorable au Maroc. Cependant, les temps politiques ont modifié les positions des acteurs. Après la mort de Hassan II, s'est déclenchée au Maroc une crise politique, sociale et économique formidable. La misère croissante, l'émigration, l'expansion de l'islamisme, le niveau de plus en plus élevé des revendications des Berbères, les exigences des partisans de l'ouverture et des démocrates, tout ceci a mis la structure traditionnelle du pouvoir, le Makhzen, sur la défensive.

L'application du « plan Baker II » supposerait l'introduction, pour la première fois, dans un territoire sous contrôle marocain, d'un système totalement démocratique (à l'image, assurément, du modèle des États-Unis) et fédéral avec une pleine reconnaissance des droits fondamentaux. C'est précisément ce que proposait le Maroc en échange de l'annexion. Si le nouveau plan était appliqué, le Makhzen perdrait son pouvoir au Sahara. Les compétences législatives du parlement sahraoui et le système judiciaire indépendant prévu dans le plan pourraient donner lieu à l'élaboration d'une « législation de liberté » qui serait le miroir dans lequel se regarderaient les démocrates marocains. La comparaison entre le Maroc, dominé par le Makhzen, et un Sahara démocratique, libre des attaches du Makhzen produirait une réaction inévitable à l'intérieur du Maroc en faveur de la démocratisation et de la fédéralisation du système, tant de fois promises et tant de fois trahies. Ce n'est donc pas un hasard que dans sa réponse au plan Baker, le Maroc cherche à « désactiver » les trois points suivants : décentralisation (les landër que promettait Hassan II sont, de manière obsessionnelle, convertis en « autorité locale » -à l'instar des municipalités- dans la réponse marocaine) (80), démocratie (en soumettant le pouvoir judiciaire sahraoui à la férule du pouvoir judiciaire marocain) (81) et droits de l'homme (allant jusqu'à exprimer des réserves sur les conséquences que pourraient avoir la liberté d'opinion et la liberté d'expression) (82).

De tout cela il conviendrait de déduire que le Maroc redoute trois scenario à venir possibles. Premier scenario : l'élargissement du corps électoral aux colons pourrait aboutir à l'annexion du territoire, mais ce succès « extérieur » aurait un coût « intérieur », l'inéluctable démocratisation et fédéralisation du système marocain. Face à une telle perspective, il n'est pas ridicule de penser que le Makhzen marocain trouvera préférable de faire durer le conflit pour préserver ses privilèges au Maroc, plutôt que d'obtenir une annexion qui comporterait la perte de ces privilèges. Deuxième scenario : les colons marocains pourraient voter en faveur de l'indépendance comme unique moyen de vivre dans un État démocratique et prospère, précisément en se libérant des entraves du Makhzen. Troisième scenario : au lieu que se « marocanisent » les Sahraouis des territoires occupés, les Marocains se « sahraouiseraient » si bien que le vote des colons renforcerait le vote indépendantiste. L'on a constaté ce processus, non pas chez les colons venus du Maroc, mais chez leurs descendants, nés au Sahara, comme cela fut manifeste lors des révoltes de 1999 à El Ayoun.

3-L'approbation de la résolution 1495 a été le signe d'une des plus grandes défaites diplomatiques marocaines des dernières années.

L'on ne peut ignorer que le conseil de sécurité a décidé d'appuyer comme « solution politique optimale » précisément ce que le Maroc venait de considérer comme totalement inadmissible. La réaction marocaine a été, je crois, inespérée car, loin de rechercher une voie d'accommodement à la nouvelle résolution, elle n'a fait que durcir son opposition frontale à celle-ci et au « plan Baker II ». L'offensive marocaine s'est déployée sur plusieurs fronts : le « front humanitaire » et le « front tribal ».

En premier lieu, le Maroc a attaqué sur le « front humanitaire ». Bien que jusqu'au jour d'aujourd'hui au Sahara occupé et au Maroc soient violés les droits de l'homme, le Maroc s'est servi de la « mise en scène » d'un « rapport » sur les prisonniers marocains, élaboré par deux membres de « France Liberté » pour attaquer le Front Polisario (83). Peu importe que ce rapport soit entaché de grossiers mensonges et d'inexactitudes mises en évidence par le démenti officiel du Front Polisario des accusations qu'il contient (84) : en matière de propagande le rapport facilite la tâche pour semer le doute sur l'image du Front Polisario. Comme je l'ai développé ailleurs, ce rapport, non seulement contient des inexactitudes juridiques énormes, des exagérations et des affirmations dénuées de toute crédibilité, mais il a été publié juste quatre jours après l'approbation de la résolution 1495, quand le Maroc se trouvait isolé diplomatiquement (85). Le rapport permettait ainsi une contre-attaque, même si éphémère.

Le second front est le « front tribal ». Dans sa réponse au « plan Baker II », le Maroc avait déjà lancé l'accusation que le processus électoral du législatif et de l'exécutif autonome prévus dans le « plan Baker II » ne tenait pas compte de la « structure tribale » de la population du territoire (86). Le Maroc décrivait un scenario d'instabilité due à des luttes tribales déchaînées pendant la période d'autonomie prévue dans le « plan Baker II ». Le conseil de sécurité, néanmoins, n'a pas pris en considération ces arguments. Après l'avis favorable donné au « plan Baker II » par le conseil de sécurité dans la résolution 1495, le Maroc a réitéré ces allégations. A cette fin il a envoyé dans plusieurs États membres du conseil de sécurité (France, Espagne, Allemagne, Royaume-Uni, Mexique et Chili) et dans d'autres (Italie) une délégation de Sahraouis ralliés au Maroc qui, non seulement s'autoproclament « représentants » de la « majorité » de la population sahraouie (aucun processus électoral n'avalise cette affirmation), mais qui prétendent appeler l'attention sur les problèmes que pourrait provoquer le « plan Baker II ». Leurs arguments sont rassemblés dans un « memorandum » où abondent les inexactitudes historiques et juridiques (87). Il se trouve que l'argument du danger représenté par le tribalisme est un argument d'une extraordinaire faiblesse pour plusieurs raisons. En premier lieu, la population sahraouie n'est pas la seule dans la région (ni du continent africain) à avoir une structure tribale : le Maroc, l'Algérie, la Mauritanie… ont également une structure tribale et il ne semble pas qu'en ce moment il y ait dans ces pays de guerres civiles tribales (la crise kabyle n'est pas, à strictement parler, tribale). En second lieu, si la population sahraouie a une structure tribale, l'on ne voit pas pourquoi au Sahara occupé par le Maroc il n'y a pas de guerres entre les différentes tribus bien qu'aucun processus électoral marocain (ni les élections législatives, ni les élections municipales) ne soit organisé autour de facteurs tribaux. L'on ne voit pas pourquoi s'il n'y a pas de conflits tribaux dans les processus électoraux en cours au Sahara occupé, il y en aurait dans un Sahara autonome ou indépendant. En troisième lieu, l'on peut remarquer que parmi la population sahraouie de la RASD il n'y a pas non plus de luttes tribales en dépit de cette « structure tribale ». L'unique conflit interne à connotation tribale a eu lieu il y a 15 ans (en 1988) sans se reproduire depuis. En définitive, je ne sais pas pourquoi il y aurait des luttes tribales là où il n'y en a pas actuellement et où il y a peu de chances qu'il y en ait dans un nouvel État au sentiment national fort et par conséquent supra-tribal. 

PERSPECTIVES 

Si, comme cela semble, le Maroc est décidé à rejeter le « plan Baker II », même après que la communauté internationale l'ait considéré comme « »une solution politique optimale » dans la résolution 1495 du conseil de sécurité, quelles sont les perspectives de ce conflit ? Tout paraît indiquer que le Maroc va tenter de ne pas respecter cette résolution qui, si elle n'« impose pas » le « plan Baker II » (elle ne l'a pas « approuvé » juridiquement, bien qu'elle lui ait réservé un avis favorable politiquement),